محاسبه عوارض ساختمانی و شهرسازی یکی از مهمترین و درعینحال پیچیدهترین فرآیندهای اداری در شهرداریهاست. در بسیاری از پروندهها، شهروندان با ارقامی مواجه میشوند که مبنای قانونی مشخصی ندارد و صرفاً بهعنوان «عرف اداری» یا «رویه معمول شهرداری» معرفی میشود. این موضوع باعث طرح این پرسش اساسی میشود که آیا عرف میتواند پشتوانه قانونی برای مطالبه عوارض باشد یا خیر؟ و تا چه اندازه دستگاههای اداری مجاز هستند فراتر از مصوبات قانونی، با اتکا به عرف عمل کنند؟
در این مقاله، نقش عرف اداری در تعیین عوارض، حدود اعتبار آن، آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، و راهکارهای اعتراض به عوارض غیرقانونی بررسی میشود. هدف، ایجاد درکی روشن برای مالکین، سازندگان، و وکلای حوزه شهرداری است تا در مواجهه با عوارض خارج از ضوابط قانونی تصمیمگیری صحیحتری داشته باشند.
مفهوم عرف اداری و جایگاه آن در نظام حقوق عمومی
عرف اداری به مجموعهای از رویههای مستمر و تکرارشونده در دستگاههای اجرایی گفته میشود که بدون وجود نص صریح قانونی شکل گرفته و توسط کارمندان و مدیران ادارات اجرا میشود. این عرف معمولاً در نتیجه تجربه، نیازهای اجرایی یا ضعف مقررات پدید آمده و گاهی به عنوان مرجع تصمیمگیری غیررسمی مورد استناد قرار میگیرد.
با وجود نقش عرف در تکمیل خلأ قوانین، باید توجه داشت که در حقوق عمومی اصل بر قانونمداری است. بنابراین هیچ عرفی نمیتواند مغایر با قانون یا جایگزین آن شود. عرف در حوزههایی قابل پذیرش است که قانون نسبت به آنها سکوت کرده و اجرای آن مخل حقوق اشخاص نباشد. از دیدگاه دیوان عدالت اداری، عرف اداری تنها در صورتی معتبر است که مخالفت صریح با قوانین نداشته باشد. به همین دلیل، بسیاری از عوارضی که بر اساس عرف مطالبه شدهاند، به دلیل عدم وجود پشتوانه قانونی، ابطال شدهاند. این رویکرد نشان میدهد که عرف، در بهترین حالت، نقش مکمل دارد نه مبنای اصلی تصمیمگیری.
محدودیتهای حقوقی عرف در محاسبه عوارض شهرداری
-
عرف اداری نمیتواند جایگزین مصوبات شورای اسلامی شهر شود و هرگونه مطالبه عوارض باید دارای پشتوانه مصوب و قانونی باشد.
-
اصل «قانونمداری در اخذ عوارض» تأکید میکند که هیچ بار مالی بر شهروند تحمیل نمیشود مگر با نص قانونی مشخص.
-
استناد شهرداری به عرف برای تعیین مبلغ عوارض، تخطی از قانون محسوب میشود و در دعاوی متعدد موجب ابطال مطالبه و محکومیت شهرداری گردیده است.
بیشتر بخوانید! – ابطال عوارض تراکم اضافی و شیوههای مقابله با مطالبه مازاد شهرداری
نقش هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در کنترل عرفهای خلاف قانون
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بزرگترین مرجع نظارتی برای جلوگیری از تخلفات اداری است. این هیئت بارها در آرای خود اعلام کرده که عوارض مبتنی بر عرف، فاقد اعتبار و قابل ابطال است. آرای متعدد مربوط به ابطال عوارض افزایش تراکم، تغییر کاربری یا کسری پارکینگ که بدون مصوبه اجرا شدهاند، مصداق همین موضوع است.
دیوان عدالت اداری تأکید دارد که «رویه اداری هرچند مستمر باشد» نمیتواند منبع ایجاد عوارض باشد. دلیل این رویکرد، حمایت از حقوق مالکیت و جلوگیری از وضع بار مالی بدون قانون است. این آرای هیئت عمومی، در حکم قانون لازمالاتباع برای همه شهرداریهاست.
وجود چنین احکامی نشان میدهد که استناد شهروندان به آرای دیوان در زمان اعتراض به عوارض غیرقانونی بسیار کارساز است. بسیاری از وکلا نیز در دعاوی شهرداری از همین آرا بهعنوان مستند اصلی استفاده میکنند تا نشان دهند عرف بهتنهایی صلاحیت ایجاد تعهد مالی ندارد.
مواردی که عرف اداری میتواند در محاسبه عوارض اثرگذار باشد
اگرچه عرف نمیتواند مبنای ایجاد عوارض جدید باشد، اما در برخی حوزههای اجرایی نقش تکمیلی و تفسیرکننده دارد. این نقش تنها زمانی پذیرفته میشود که قانون درباره یک موضوع خاص سکوت کرده باشد و عرف بتواند خلأ اجرایی را بدون ایجاد بار مالی برای شهروندان پر کند. برای مثال، در تعیین برخی فرآیندهای داخلی، مدت زمان بررسی پروندهها یا شیوه طبقهبندی برخی مستندات، عرف میتواند نقش روشنی در ایجاد هماهنگی میان واحدهای شهرداری داشته باشد. این اثرگذاری بیشتر جنبه تسهیل امور دارد و نه تعیین مبلغ عوارض.
در موارد فنی شهرسازی نیز عرف ممکن است برای تفسیر برخی مفاهیم تخصصی مورد استفاده قرار گیرد؛ مانند تشخیص بنای مشمول تراکم یا تعیین نوع کاربری عرفی بر اساس بهرهبرداری واقعی ملک. در اینجا نیز عرف تنها ابزار توصیفی است و اجازه ندارد بار مالی بر مالک تحمیل کند. بنابراین عرف باید در چهارچوب تفسیر اجرا شود، نه در تعیین مبلغ. استفاده درست از عرف میتواند اختلافات را کاهش دهد، بهشرط آنکه مرز آن با قانونگذاری روشن باشد.
موارد مجاز استفاده تکمیلی از عرف اداری (بدون تحمیل عوارض):
-
تبیین اصطلاحات تخصصی شهرسازی در موارد سکوت قانون
-
تعیین شیوههای اجرایی داخلی که بار مالی ایجاد نکند
-
تشخیص وضعیت بهرهبرداری ملک در موارد مبهم
-
تعیین روشهای اجرایی برای یکسانسازی رویههای اداری در مناطق مختلف
-
ارائه تفسیر مکمل در موضوعاتی که قوانین شهرسازی بهصورت کلی اشاره کردهاند
بیشتر بخوانید! – عوارض شهرداری برای املاک فاقد ساختوساز
پیامدهای استناد شهرداری به عرف در اخذ عوارض
زمانی که شهرداری صرفاً بر مبنای عرف اقدام به مطالبه عوارض میکند، علاوه بر ایجاد نارضایتی، زمینه طرح دعاوی متعدد علیه خود را فراهم میسازد. این دعاوی معمولاً منجر به ابطال عوارض و محکومیت شهرداری میشود که هزینههای مالی سنگینی در پی دارد.
یکی از آثار منفی این رویه، بینظمی در نظام حقوقی شهرسازی است. وقتی هر منطقه بر اساس عرف خود عمل کند، شهروندان با ارقام و روشهای متفاوت مواجه میشوند و احساس بیعدالتی افزایش مییابد. این ناهماهنگی برخلاف اصل رفتار واحد اداری است.
پیامد دیگر، ایجاد ریسک برای شهروندان و سرمایهگذاران ساختمانی است. آنها نمیتوانند پیشبینی کنند که هزینه نهایی پروژه چقدر است و آیا عرف فردا تغییر میکند یا خیر. چنین وضعی میتواند پروژهها را به تعویق بیندازد و امنیت اقتصادی را مختل کند.
راهکارهای قانونی برای اعتراض به عوارض مبتنی بر عرف
نخستین گام، درخواست ارائه مستندات قانونی از شهرداری است. شهروند حق دارد مصوبه دقیق شورای شهر را مشاهده کند. اگر مأموران شهرداری نتوانند مصوبه مشخص ارائه کنند، این اولین نشانه غیرقانونی بودن مطالبه است.
مرحله دوم، ثبت اعتراض در کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری است. این کمیسیون موظف است بررسی کند که مطالبه عوارض طبق قانون و مصوبات شورا بوده یا خیر. معمولاً در موارد عرفی، کمیسیون رأی به نفع شهروند صادر میکند.
در صورت عدم حصول نتیجه، طرح شکایت در دیوان عدالت اداری بهترین گزینه است. دیوان با استناد به آرای قبلی و اصول قانونی، در بسیاری از موارد عوارض مبتنی بر عرف را ابطال میکند. حضور وکیل متخصص در این مرحله میتواند شانس موفقیت را بهطور چشمگیری افزایش دهد.
نقش وکیل متخصص در دعاوی مربوط به عوارض مبتنی بر عرف
دعاوی مربوط به عوارض، پیچیده و نیازمند شناخت دقیق مقررات شهرداری، مصوبات شورا و رویههای دیوان عدالت اداری است. یک وکیل متخصص میتواند با تحلیل دقیق پرونده، بخشهای غیرقانونی در محاسبه عوارض را شناسایی کند.
وکلا معمولاً با بررسی مصوبات، دستورالعملها و آرای مشابه، استدلالهایی ارائه میکنند که شانس موفقیت را افزایش میدهد. بسیاری از پروندههایی که ابتدا غیرممکن به نظر میرسند، با استناد فنی و صحیح به نتیجه میرسند.
علاوه بر این، وکیل شهرداری میتواند از تضاد بین عرف و قانون برای ابطال مطالبه استفاده کند. تسلط بر جزئیات حقوق عمومی و قواعد شهرسازی باعث میشود وکیل بتواند نقطهضعفهای تصمیم شهرداری را بهطور تخصصی آشکار سازد.
کلام پایانی
در مجموع، عرف اداری هرچند در تسهیل امور اجرایی نقش دارد، اما در حوزه عوارض شهرداری جایگاه محدودی دارد و نمیتواند مبنای ایجاد بار مالی باشد. هر مطالبهای که صرفاً بر عرف استوار باشد، فاقد اعتبار است و قابلیت اعتراض و ابطال دارد. آگاهی شهروندان و بهرهگیری از وکیل متخصص میتواند از تحمیل هزینههای غیرقانونی جلوگیری کند و حقوق مالکیت را محافظت نماید.
اگر شهرداری برای شما عوارضی تعیین کرده که مبنای قانونی آن روشن نیست یا به «عرف منطقه» استناد شده، قبل از پرداخت، پروندهتان را بررسی کنید.
برای مشاوره تخصصی، تحلیل دقیق اسناد و اعتراض مؤثر به عوارض غیرقانونی، همین حالا با وکیل متخصص دعاوی شهرداری (دکتر مصطفی جعفری) تماس بگیرید.